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Déficit public : l'assurance chômage n'est pas coupable

16 Décembre 2015
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Un rapport de l'Institut de l'entreprise démonte un certain nombre d'idées reçues sur la générosité de l'indemnisation des chômeurs en France.

Les partenaires sociaux s'apprêtent à négocier les nouvelles règles d'indemnisation du chômage, devant aboutir avant le mois de juin 2016. Alors que le taux de chômage ne baisse toujours pas (10,6 %), ils devront trouver des économies afin de réduire le déficit et la dette de l'Unedic, laquelle devrait atteindre près de 26 milliards d'euros à la fin de l'année, selon des prévisions de juin.

La pression est forte. En juin dernier, la Commission européenne a en effet recommandé à la France d'« entreprendre une réforme du système d'assurance chômage afin d'en rétablir la viabilité budgétaire et d'encourager davantage le retour au travail ». Manuel Valls lui-même n'a pas caché sa volonté de réduire l'indemnisation du chômage pour réduire le déficit et mieux inciter les chômeurs à reprendre un travail.

Un rapport de l'Institut de l'entreprise*, un think tank financé par les grandes entreprises, publié mercredi matin, vient pourtant tailler en pièces l'idée en vogue selon laquelle les règles d'indemnisation du chômage en France seraient trop généreuses. Pour son auteur, Bruno Coquet, grand spécialiste du sujet, les déficits et la dette de l'Unedic ont été créés par un jeu de défausse de l'État, qui doit maintenant prendre ses responsabilités. Explications.

Le régime d'indemnisation chômage n'est pas déficitaire

Pour Bruno Coquet, la France s'apprête une nouvelle fois à faire des économies sur le dos des chômeurs, alors que les règles d'indemnisation en vigueur ont en fait permis un excédent de plus de 58 milliards d'euros depuis 1990 pour le régime de droit commun. « Il est toujours excédentaire, alors qu'on est dans la pire crise économique depuis huit ans ! » Si la caisse unique qu'est l'Unedic est déficitaire, c'est parce qu'il existe en réalité non pas une seule, mais cinq assurances chômage.

Les intermittents et les entreprises d'intérim devraient être financés par la solidarité

Le droit commun, qui concerne 95 % des salariés affiliés à l'Unedic, doit être distingué du régime spécial des intermittents du spectacle et de celui des entreprises d'intérim. Ces deux régimes engendreraient respectivement un milliard de déficit par an à cause de leurs règles spécifiques (avec, par exemple, l'exonération de la surtaxe appliquée aux contrats courts de moins de trois mois pour les entreprises d'intérim), a calculé le spécialiste. Un chiffre controversé, au moins pour les intermittents. Dans un rapport de 2013, le député PS Jean-Patrick Gille chiffre l'économie à seulement 300 millions d'euros si les intermittents étaient réintégrés au droit commun. C'est oublier que les entreprises s'adaptent pour profiter du régime le plus généreux, objecte Bruno Coquet. Pour lui, la solidarité avec les intermittents (ou avec les entreprises de production, c'est selon) ne relève de toute façon pas d'un système d'assurance, mais de la politique culturelle. À ce titre, elle doit être financée par l'État et la solidarité nationale. En clair, elle doit être abondée par l'impôt, et non par le système d'assurance chômage, dont les règles doivent être universelles.

L'exception des « employeurs du secteur public »

L'économiste dénonce également un « régime spécial des employeurs du secteur public », lesquels bénéficient d'une affiliation optionnelle à l'assurance chômage. C'est le cas pour tous les contractuels de la fonction publique. En toute logique, ceux-ci n'utilisent cette possibilité que lorsque leurs salariés ont un fort risque de chômage, au détriment des finances de l'Unedic. Selon Bruno Coquet, les entreprises électriques et gazières comme Engie (ex-GDF Suez) ne seraient par ailleurs pas soumises à des cotisations chômage pour les salariés entrés dans la convention collective avant 2010, ces derniers ayant clairement un risque de chômage très faible. Plutôt que de cotiser à l'Unedic, les entreprises concernées préfèrent financer elles-mêmes les indemnités chômage parce que cela leur coûte moins cher. 

Enfin, pour Bruno Coquet, il serait logique que le secteur public contribue davantage à l'assurance chômage des salariés du privé, même si les fonctionnaires titulaires ne courent pas le risque d'être au chômage. « Une assurance qui n'assure pas les gens sans risque est très coûteuse et risque de faire faillite », ironise Bruno Coquet, tout en soulignant que la France est le seul pays où l'État et/ou les fonctionnaires ne contribuent quasiment pas au système d'assurance chômage. Faire davantage contribuer l'État ne changerait rien pour le déficit et la dette, puisque la dette de l'Unedic est déjà comptée dans les comptes publics. Ils seraient simplement transférés vers l'État.

Les chômeurs et l'Unedic, « lourdement taxés »

Bruno Coquet s'étonne que l'Unedic engloutisse 10 % de ses ressources pour financer les coûts administratifs du service public de l'emploi, c'est-à-dire Pôle emploi. Par comparaison, le Fonds de solidarité vieillesse, qui verse des allocations aux chômeurs qui ne sont plus indemnisés, mais pour lesquels Pôle emploi doit assurer un suivi renforcé, ne lui consacre que 0,17 % de ses ressources…

« Quand le sage montre le déficit, l'imbécile montre la générosité »

Pour Bruno Coquet, les comparaisons internationales des systèmes d'assurance chômage sont très délicates, voire impossibles. Dénoncer la générosité de l'indemnisation française, c'est oublier qu'elle « est parmi les plus chères du monde, si l'on considère le taux de cotisation et l'assiette à laquelle ils s'appliquent ». La « générosité » supposée apparaît par ailleurs d'autant plus justifiée que le chômage est élevé. Autre élément à prendre en compte, les aides sociales aux chômeurs qui sont moins élevées en France que dans de nombreux pays, comme l'Angleterre. « La réalité est loin de la générosité si souvent dénoncée : les revenus totaux des chômeurs sont dans la moyenne européenne et de l'OCDE, alors que le prix de l'assurance chômage est très au-dessus de la moyenne », soit un mois de salaire net par an en moyenne, s'insurge Bruno Coquet.

Des règles d'indemnisation parfois devenues absurdes

L'économiste ne nie pas un problème de règles trop généreuses dans certains cas particuliers, mais refuse d'en faire le problème central. Pour lui, ce sont des règles devenues complètement absurdes au fil du temps qui générèrent des comportements d'optimisation, de la part autant des employeurs que des salariés. Il cite l'exemple d'un salarié qui a travaillé 6 mois à temps plein au cours des 12 derniers mois. Pour 100 euros de salaire, son indemnisation est de 79. Un autre salarié qui a travaillé un mois sur deux au cours de la même période sur 6 contrats différents touchera lui aussi 79 euros pendant aussi longtemps, alors qu'il n'a gagné que la moitié en moyenne ! Pour Bruno Coquet, les règles doivent d'urgence être refondées sur un principe simple : il faut un taux de remplacement du salaire unique exprimé en salaire net pour que les gens y comprennent quelque chose et voient l'incitation à reprendre un travail. Et « si les chômeurs sont pauvres, c'est à l'État de les aider ».

Une dégressivité des allocations contre-productive

« En dégradant la situation des chômeurs, on va provoquer un effet d'éviction. Les chômeurs proches de l'emploi vont prendre les postes qu'auraient pu retrouver les chômeurs plus éloignés de l'emploi », prévient Bruno Coquet. Pour le spécialiste, seulement un tiers des études économiques sur l'assurance chômage recommandent une dégressivité des allocations dans le temps et encore, à condition de les rendre plus généreuses au départ et de les allonger dans le temps par rapport au système de référence. Cette dégressivité a été testée dans les années 90 en France. Elle a ralenti le retour à l'emploi, selon une étude de trois économistes publiée en 2001**. Pour l'heure, l'assurance chômage française indemnise pendant 24 (ou 36 mois pour les seniors), mais, une fois passé ce délai, les assurés n'ont plus le droit à rien de la part de l'Unedic.

Contre les différés d'indemnisation

L'économiste s'élève aussi contre l'idée d'attendre avant d'indemniser un chômeur auparavant bien payé pour réduire le déficit. « C'est comme si, après avoir eu un accident avec votre Mercedes, on ne vous remboursait pas », explique-t-il en estimant que cela sape les fondements du système assurantiel.

Des solutions

Pour Bruno Coquet, il faut moduler les cotisations en fonction de la durée des contrats, indépendamment de leur nature (CDD, CDI, etc.) pour réduire les incitations pour les entreprises d'avoir recours à des périodes courtes de travail. Autre piste : augmenter les droits en période de chômage fort pour les réduire lorsque la situation se rétablit, sur le modèle américain.

Marc Vignaud